臺灣的主權誰來決定?從國際法角度閱讀《意外的國度》

林孝庭著,黃中憲譯,《意外的國度:蔣介石、美國、與近代台灣的形塑》,臺北:遠足文化,2017。
作者:楊貴智

臺灣到底是不是國家?臺灣是不是一個名為中華民國的國家?臺灣是不是一個被中華民國非法佔領的土地?臺灣跟中國的關係是什麼?儘管《意外的國度》沒有直接回應上述的問題,但確實可以引起不少省思,筆者作為一位國際法學習者,在閱讀本書後寫下這篇心得筆記。

《意外的國度》,遠足文化。

有人認為,因為臺灣沒有「主張」自己是個國家,現今仍以中華民國之姿現身於國際舞臺上,而中華民國早已被中華人民共和國取代,因此無法被承認;更進一步來說,也有人認為,臺灣是被中華民國非法佔領,而臺灣人沒有透過人民自決表達脫離中華民國的意願;也有人認為,中華民國獨立存在是無法抹滅的事實,實在沒有必要刻意爭取國際承認,因為獲得承認與否涉及國際政治和外交現實,非一己之力可為之。

這些基於國際法所產生的各種說法,在國際現實中能夠落實嗎?我們無法預測未來,但是可以從歷史經驗尋找借鏡。《意外的國度》詳細梳理二戰後,在美中臺三方關係的變化下,中華民國如何意外落腳臺灣,最後形成兩岸分立的局面;我們可從中一窺國際法與國際關係的微妙互動,進而思索下個時代如何主張臺灣的國際地位。

開羅宣言到戰後

《開羅宣言》(1943)表明臺灣及澎湖應歸還中華民國,隨後《波茨坦宣言》(1945)聲明必須落實開羅宣言。根據這兩份宣言,臺灣前途已定,但由於我們所處之地具有高度的戰略價值,因此美國曾詳細研究是否有必要在戰爭期間搶先佔領臺灣並成立軍政府。最終因為美軍先獲得沖繩,且隨著戰事發展,臺灣的佔領與否變得無關勝敗,這樣的計畫便被打入冷宮。

國民政府於戰後接收臺灣,雖然法理上存有疑義,而且在政策實施上有許多失當之處,但是根據作者整理的史料卻顯現出「從未有任何一個同盟國政府,對於陳儀就任臺灣首任行政長官一事提出任何官方異議與疑慮。」作者認為「此一事實間接表明,不論戰後國民政府治理臺灣出現多少缺失與不幸,其對臺灣的全面統治,是得到當時國際上的承認。」

從法律的觀點加以審視,獲得承認一事固然不能與合法畫上等號,例如說違法亂紀的政客因為獲得人民喜愛而被譴責,不能因此主張自己的行為符合法治。但在國際社會裡,由於欠缺權威治理機構,因此這件事普遍獲得各國承認,便為現狀的正當性添加更多柴火。

開羅會議期間蔣介石、羅斯福和邱吉爾合照。(Source:Wikicommons

中國內戰到中日臺北合約

雖然美國過去對臺灣地位並無抱持疑問,但在國共開戰後,隨著戰爭局勢的變化,美國當時認定蔣介石(1887-1975)領導的國民政府氣數已盡,如何防止臺灣被中共接收,迫在眉睫。

1949 年初,美國派駐華大使莫成德(Livingston Merchant)前往臺灣考察,根據他的意見,美國外交和軍事部門認為,如果要保障美國在臺灣的利益,就必須協助臺灣舉辦公投,決定是否將臺灣交由聯合國或駐日盟軍司令託管,否則必須冒著成敗參半的風險與臺灣島上的領導人合作,也就是當時的臺灣省主席陳誠(1898-1965)、在高雄訓練軍隊的孫立人(1900-1990)將軍以及島上的臺獨勢力,這讓美國內部陷入對臺政策的路線抉擇。

美國必須選擇(一)維持不干預臺灣事務的基調,或(二)在臺灣扶植親美的非共產黨政權。如果要選擇後者,很顯然地就不能再繼續主張中華民國擁有臺灣的主權,否則將會陷入干涉他國內政的問題之中。

因此「臺灣地位未定論」重新回到華府的會議中:主張根據相關國際條約,臺灣與澎湖是同盟國委託中華民國政府代管的前日本領土,因此在二戰後日本放棄臺灣主權起即進入「主權未定」狀態,據此反對中華民國具備治理臺灣的合法性與正當性,進而避免中華人民共和國(自稱中華民國的後手)以臺灣屬於中國的一部分為由併吞臺灣。臺灣再解放聯盟、臺灣民主人士協會等推動臺灣獨立運動的組織,也利用臺灣地位未定論作為基礎,尋求美國介入臺灣事務。

隨著國共內戰的局勢日益明朗,解放軍的勢力已經進逼到華南,蔣介石著手規劃閩粵臺等東南沿海戰略部署,但此時東京盟軍司令部傳出已計劃「當蔣介石準備出國走走的時候,麥帥該如何經營他在臺灣的政府」。蔣雖然明確拒絕盟軍接管臺灣,但也不得不思考臺灣的主權地位。

當時的臺灣人普遍感受到蔣政權在國共內戰逐漸失利的壓力,輿論的「反中」情緒比二二八事件更高。當時的美國駐臺北總領事麥克唐納(John MacDonald)認為,臺灣人普遍相信盟軍將接管臺灣,以避免臺灣落入共產黨的手中,若美國不願出面干預臺灣事務,將會令臺灣人非常失望。同時蔣宋美齡(1897-2003)也寫信向蔣介石表示,華府正在研擬如何將臺灣交由聯合國或東京盟軍託管。美國對臺灣主權地位態度的轉變,讓蔣介石無法放心將臺灣納入國共內戰的佈署策略內。

1949 年 11 月,美國國務院透過麥克唐納向蔣介石遞交一份美國國家安全會議備忘錄(National Security Study Memorandum),內容指出美國對臺灣的立場將取決於國民黨是否能改善其施政成效,並達到其能力所及的最高度自助。

美國海軍中將白吉爾(OscarC.Badger,1890-1958)在華府與蔣介石的親信鄭介民(1897-1959)會晤時更表示,如果蔣介石同意讓吳國楨(1903-1984)取代陳誠擔任臺灣省主席,美國願意協助吳國楨在臺灣推動改革。在不得不妥協的情況下,蔣介石讓吳擔任臺灣省主席,陳誠改任行政院長。

吳國楨(1903-1984),曾任上海市市長、臺灣省主席。(Source:Wikicommons

同一時期,「臺灣再解放聯盟」的核心成員廖文毅(1910-1986)在東京為爭取聯合國託管臺灣積極奔走,並在東京盟軍總司令部的默許下公開籲請美國接管臺灣。麥克阿瑟的首席顧問席伯德與廖文毅會晤後,向國務院稱此時此刻係宣揚臺灣脫離中國獨立的絕佳機會,以免臺灣落入共產中國的手裡。美國雖然不認為「臺灣再解放聯盟」能夠有所作為,但有部分人士將「臺灣再解放聯盟」視為能夠促成國民黨革新的力量。

在美國內部對臺灣問題極度分歧而出現多頭馬車、甚至華府、東京不同步調的情況下,杜魯門總統最後選擇發布白宮國家安全會議《第 48 號政策文件》,選擇維持「不干預臺灣事務、不給予軍事援助」,這無異於放任逃難到臺灣島上的國民黨政權以及蔣介石自生自滅。1950 年 1 月 5 日,杜魯門發布新聞稿聲稱臺灣是中國的一部分,美國對臺灣沒有企圖心,不會涉入中國內戰,不會給予國民黨軍援或協助。

作者認為,這暗示著杜魯門認為臺灣被中共解放是遲早的事,同時也意味著向中共示好,期待中共能與蘇聯區隔,並以符合美國利益的方式和美國打交道;至於臺灣解放未定論,則再度被拋之腦後。這顯示了法律有其客觀與主觀的兩個面貌,每當論及法律,我們多半是將法律當作探求客觀秩序的工具,但是卻忽略了使用法律的人可以藉由掌握詮釋權來形塑有利於自己的秩序。國際法亦然,究竟臺灣地位已定或未定,端視何者對我有利而定。

韓戰

1950 年 2 月,北京與莫斯科簽訂《中蘇友好同盟互助條約》,讓本來期待出現中國式狄托主義(Titoism)的可能性煙消雲散,促使華府放棄期待中共與蘇俄劃清界線,轉而重新制定對華策略。換言之,阻止美國介入臺灣的利益消失了,美國隨後發布白宮國家安全會議《第 68 號政策文件》,強調全世界任何有可能威脅到美國安全利益的地區,都必須進行包括政治、經濟和軍事的綜合遏制。

韓戰發生後,使美國驚覺期待北京與莫斯科間發生矛盾,進而藉此套利的算盤是一大誤判。臺灣倘若落入共產世界的手裡,自由世界與共產世界的封鎖線將出現破口,臺灣的地緣戰略價值突然進入美國的國際布局。

杜魯門一改臺灣主權已定論立場,稱臺灣未來的政治地位須待太平洋地區安定後,與日本締約或由聯合國決定。很顯然地,立場改變的目的係為了提供美國介入臺海局勢而不違反干涉他國(中國)內政原則的理由。

對於蔣介石而言,雖然臺灣地位未定論讓蔣在臺的合法性及正當性備受考驗, 但同時也意味著美國願意介入保衛臺灣。不過對於美國來說,重視臺灣的戰略地位,並不以援助蔣介石為必要條件;選擇扶持臺灣新政權,亦非不可。

韓戰的爆發意味著共產世界與自由世界的角逐已經迫在眉睫,為了防堵蘇聯的勢力踏入太平洋,美國的首要任務,便是與日本簽訂《美日安保條約》以取得遠東地區的軍事權限。然而,完成《對日和約》以結束交戰狀態則是安保條約簽署的前提,因此由誰來簽二戰後的《對日和約》也成了尷尬的問題。

在美國的壓力下,日本在舊金山合約生效前 7 小時與臺北政府簽訂《中日和約》。本書的作者認為,《中日和約》通篇未提及中華民國的領土,但第 3 條明定「關於日本國及國民在臺灣及澎湖之財產及其對於在臺灣及澎湖之中華民國當局及居民所作要求 (包括債權在內) 之處置,及該中華民國當局及居民在日本國之財產及其對於日本國及日本國國民所作要求(包括債權在內)之處置,應由中華民國政府與日本國政府間另商特別處理辦法。」強烈的暗示中華民國主權所及範圍限於臺灣及澎湖,因此中日合約為中華民國在臺灣邁出了法理上的一大步。

中美共同防禦條約

美國在爆發韓戰後派遣第七艦隊協防臺灣,隨後批准軍援臺灣的計畫,讓奄奄一息的國民黨政權獲得喘息的機會。同時蔣介石利用黨務改造以及土地改革,並在地方層級開放民主選舉以藉此深化國民黨在臺灣統治正當性。美國則透過軍事援助取得干涉蔣介石的軍事預算權限,藉此確保蔣介石的行為能符合美國利益。

美國認為在韓戰之後,臺灣未來的軍力應以防禦為主。1953 年,蔣介石發動東山島之役遭到大敗後,美國要求蔣介石不得在未徵得美國同意下對中國大陸發動任何軍事行動。隨著韓戰即將結束,蔣介石開始憂慮臺灣的戰略價值是否下降,導致隨之而來的軍援將消失殆盡,因此爭取與美國締結共同防禦條約,成為首要目標。

中共在 1953 年砲擊金門,為蔣介石遊說美國與之締結共同防禦條約推波助瀾。對美國而言,與蔣介石簽署共同防禦條約則可強迫蔣介石轉入防禦為主的軍事系統內,使將介石處於被動地位,讓美國可以更有效控制蔣介石的軍事行動。唯一的問題在於,共同防禦條約的領土範圍該如何界定?是否將形式屬於大陸一部分的外島地區納入?最後雙方決定擱置此問題,不予處理。

不過,《中美共同防禦條約》明文提及條約中的「領土」一詞,就中華民國而言,應指臺灣與澎湖。不論《中美共同防禦條約》是否在國際法上,能夠確定的是《中美共同防禦條約》可以說確立中華民國在臺灣的領土範圍。

韓戰爆發使美軍協防臺灣,美軍與臺灣的軍事合作日趨密切,並隨中美共同防禦條約的簽訂達到最高峰。(Source:Wikicommons

中華民國意外成為臺灣的國名

意外的國度》整理美國對蔣介石以及臺灣態度的轉變,可以發現臺灣主權未定論並未成為美國的主要選項。原因無非在於美國不願公親變事主,一方面不想讓臺灣落入共產世界的手裡,另一方面不願意耗費資源將臺灣納入麾下,同時還招惹上帝國主義的罵名。或許對美國來說,最符合其自身利益的毋寧是扶植一個羸弱的政權來經營臺灣,而在時勢所趨之下,最終仍然選擇蔣介石來擔任這個角色。

有趣的是,渡海抵臺的「中華民國」雖然不斷嘗試延續 1912 年起的中國政府的身分,但是因為失去大陸的事實讓人無法視而不見,縱使其他國家願意「尊重」中華民國代表全中國的主張,但實際上涉及國際事務合作時,不可能期待中華民國處理規劃大陸事務,因此不得不以迂迴的形式避開爭議。然而,擱置爭議本身便是向世界揭示了名不符實的荒謬,同時證明了維持現狀是成本最低的選擇,因此無意間為現狀提供了某種程度的正當性。

中美共同防禦條約實行短短 25 年後,國際情勢劇變,隨著中華民國在聯合國的席位被中華人民共和國取代,國際地位日漸低落,越來越委曲求全,以中華臺北、獨立關稅領域等迂迴的方式留在國際社會,避免遭到邊緣化。

回過頭思考,現在社會上關於臺灣前途的討論,經常無法回應真正重要的問題,也就是如何確保臺灣的主權永續繫於臺灣人。換言之,有時候有些討論過於著重主權的「適法性」問題,而忽略主權的「實效性」問題。

中華民國治理臺灣合不合法、現狀值不值得維持,值得批判、討論,但是我們如何走到今天這一步、中華民國為何會成為一個實質上等同於臺灣、也僅能治理臺灣的國家,則需要透過歷史才能找到答案。而當我們釐清中華民國在臺灣這個意外的國度如何形成,我們才能認清現在自己腳踩在哪個位置上,進而啟發我們思索接下來這段路該怎麼走。

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